撤制镇又称非建制镇 ，系撤并镇级建制后的原建制镇的城镇功能区。2000年前后 ，上海实施“三个集中”战略，即农民居住向城镇集中、工厂向工业园区集中 、土地向规模经营集中 。在此背景下 ，上海郊区启动大规模乡镇行政区划调整 ，包括撤乡建镇 、乡镇合并和镇镇合并等，乡镇数量大幅下降 ，镇域平均面积和人口显著上升 。
建政以来 ，浦东撤并了哪些乡镇
统计数据显示，1996年 ，上海郊区共有214个乡镇 ，平均镇域面积约22.0km²，镇人口约1.7万人；至2003年 ，郊区乡镇减少为121个 ，平均镇域面积增至48.4km²，镇人口增至4.6万人，且产生了4个面积超过100km²、11个人口超过8万人的大镇。
以浦东新区为例 ，自1993年建政以来 ，总计发生28次街镇撤并 。其中，2000年之前仅有3次零星撤并；2003年后因浦东 、南汇两区合并及兴建临港新城发生3次撤并；2000-2003年期间 ，为实施“三个集中” ，在全区范围内撤并乡镇22次，涉及范围和后续影响均较为显著（图1） 。
图1 浦东新区范围内的撤制镇 本文图片均由作者自绘
按撤并方式分类：（1）一镇合并其他镇 ，共计23次 ，新镇沿用其中一镇名字，如唐镇合并王港镇形成新的唐镇 ，驻地在原唐镇；又如书院镇和新港镇合并为新书院镇 ，但驻地却在原新港镇；（2）两镇合并为新镇，共计2次 ，新镇并不沿袭原镇名 ，而是重取新名，如龚路镇和顾路镇合并为曹路镇（驻地新址），又如施湾镇和江镇合并为机场镇（驻原江镇）；（3）其他撤并形式 ，共计3次 ，如川沙 、祝桥、六灶等撤三建二的过程，是尤其典型且复杂的案例（图2）。
图2 川沙 、祝桥 、六灶撤三建二历程图示
部分撤制镇停滞甚至衰落
随着城镇化进程不断推进 ，部分撤制镇和主镇逐渐融合 ，但仍存留一定数量、相对独立的撤制镇 。一方面，撤制镇继续保留派出所 、社区事务中心 、社区卫生中心、中小学等公共服务设施 ，为集镇居民和邻近村民提供基本公共服务 。另一方面 ，因行政资源和发展重心往主镇转移，部分撤制镇出现经济衰退 、人口流失 、公共服务能力弱化等问题 ，呈现发展停滞甚至衰落趋势。以周浦镇瓦屑社区（原瓦屑镇）为例 ，曾为镇区文化中心的影剧院，近十年来不断尝试新业态 ，但难以摆脱颓势 ，外墙上斑驳残留的店招，记录了挣扎努力的过程：台球、游戏厅、滑冰场 、歌舞厅……如今，“卡拉 ”不见了 ，只剩下OK ，和户外的停车场（图3） 。
图3 瓦屑影剧院，依次摄于2013年 、2018年、2022年 。
撤制镇存量土地成为潜在资源
撤制镇的存量土地资源 ，包括大量宅基地 ，具有“不可移动性 ”，特别是建设用地指标 ，并未随撤制而转移 ，成为未来发展的潜力资源。一方面，要加紧编制并实施控制性详细规划 ，完善镇区交通体系和市政基础设施建设 ，运用市场机制盘活存量土地和低效用地，为镇区振兴和城乡融合发展提供土地要素保障 。另一方面 ，发挥其毗邻镇级产业园区 、衔接城乡地域的区位特征优势 ，挖掘集体所有土地潜能，特别是作为园区宿舍 、人才公寓的补充供给，既发挥老镇区综合服务功能 ，又利于引导人口有序集聚（图4、5） 。
图4 撤制镇与镇级园区空间耦合示意图
图5 浦东中部地区“镇区-园区-乡村 ”空间关系示意图
（作者罗翔系上海市浦东新区规划设计研究院研究中心主任 、高级工程师。）
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